重慶市率先在垃圾焚燒發(fā)電購買服務上推行按效付費改革

　　聞不到臭味，聽不見噪聲，看不見生活垃圾的蹤影，現代時尚的廠房及辦公大樓與周邊的自然生態(tài)環(huán)境和諧相融，很難讓人想到這座“花園式工廠”竟是重慶市規(guī)模最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠——百果園焚燒廠。

　　隨著城市化快速推進，重慶市生活垃圾產生量逐年攀升，減量化、資源化和無害化處置成為新的解決路徑。從2002年開始，重慶市采取政府購買服務的方式，在中心城區(qū)探索實施生活垃圾焚燒發(fā)電，經過多年實踐發(fā)展，通過成本審核，然后按量付費的制度逐漸產生了一系列問題。

　　為破解這一困境，重慶市率先在垃圾焚燒發(fā)電購買服務上推行按效付費改革，將績效理念傳導至管理部門和運營企業(yè)，進一步激發(fā)了改進管理的內生動力，也為其他政府付費項目提供了很好的經驗示范和現實路徑。

百果園焚燒廠是重慶市規(guī)模最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠。百果園焚燒廠供圖

　　“花1塊錢，垃圾焚燒發(fā)電廠可以達標排放，那么花9毛行不行”

　　目前，重慶市共有生活垃圾焚燒處理設施23座，總處理能力2.18萬噸/日。其中，中心城區(qū)已建成投運4座垃圾焚燒發(fā)電廠，分別是同興焚燒廠、豐盛焚燒廠、百果園焚燒廠和洛磧焚燒廠，總處理能力達到1.11萬噸/日，均由重慶三峰環(huán)境集團股份有限公司負責建設運營、重慶市城市管理局負責購買服務、重慶市財政局負責購買服務資金保障。

　　重慶市城市管理局市容環(huán)衛(wèi)處副處長劉亞力接受《環(huán)境經濟》采訪時介紹說，如今，中心城區(qū)實現了垃圾焚燒發(fā)電廠從無到有、從有到全，而且這4座垃圾焚燒發(fā)電廠每年可以處理生活垃圾約360萬噸，無害化處理率達到100%，實現了原生生活垃圾零填埋、分類后其他垃圾全焚燒的工作目標。

　　“在取得成效的同時，除了同興焚燒廠，其他3座垃圾焚燒發(fā)電廠采用成本審核，然后按量付費的制度也產生了一些問題，不利于節(jié)約付費成本。”重慶市財政局生態(tài)環(huán)境處陳遠浩接受《環(huán)境經濟》采訪時指出，比如，成本發(fā)生的真實性易核定，但科學性、合理性和必要性難以精準界定;管理部門能較好地發(fā)揮自身監(jiān)管作用，但有效發(fā)揮合力效應缺乏定量載體和紐帶;如何衡量企業(yè)降本增效的努力程度以及激發(fā)其內生動力，缺乏實質性的激勵約束機制，等等。

　　“這些問題會影響政府付費支出成本的核定，特別是與預算績效管理的要求有差距，亟須建立按效付費的新機制加以解決。”陳遠浩進一步解釋說：“按效付費中的‘效’，是在達標排放的基礎上，引入一個‘經濟性’的概念。通俗地講，花1塊錢，垃圾焚燒發(fā)電廠可以達標排放，那么，花9毛，行不行?從績效角度看，要花同樣的錢做更多的事兒，或者做同樣的事兒花最少的錢，這就成為財政努力的方向。”

　　基于這樣一個背景，按照規(guī)范化、績效化、專業(yè)化和精細化管理的原則，重慶市財政局會同重慶市城市管理局探索形成中心城區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電按效付費制度，并從2020年第4季度起開始實施。

　　陳遠浩告訴記者，從審核成本按量付費到按效付費的轉變，本質上是從注重財政資金使用的合規(guī)性向注重合理性、經濟性、效益性轉變，也是從單純注重結果到系統注重源頭、過程和結果的轉變，通過按效付費激活企業(yè)降本增效內生動力，讓企業(yè)主動作為，然后不斷提升運營水平和管理能力，最終實現政府、社會、企業(yè)三方共贏。

　　“按效付費制度的實施，倒逼企業(yè)加大技術創(chuàng)新、提高精細化管理”

　　為了推動按效付費理念落地實施，重慶市財政局制定出臺《關于重慶三峰環(huán)境集團股份有限公司生活垃圾處理服務費結算價格核定暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，會同重慶市城市管理局修訂出臺《重慶市主城都市區(qū)生活垃圾焚燒廠監(jiān)管評價辦法》(以下簡稱《評價辦法》)，形成“運營—績效—付費”相互掛鉤的制度框架和運行機制。

　　重慶市環(huán)境衛(wèi)生事務中心生活垃圾處置科科長歐競接受《環(huán)境經濟》采訪時介紹說，評價的工作程序分為日常監(jiān)管監(jiān)測、季度評價和年度評價。日常監(jiān)管和日常監(jiān)督性監(jiān)測由市環(huán)衛(wèi)中心、市市政環(huán)衛(wèi)監(jiān)測中心分頭負責;季度評價由市環(huán)衛(wèi)中心牽頭，結合日常監(jiān)管監(jiān)測、污染防治等情況，形成季度評價報告;年度評價由市環(huán)衛(wèi)中心結合季度評價報告，垃圾焚燒發(fā)電廠特許經營協議落實情況，垃圾焚燒發(fā)電廠年度運行、經濟、監(jiān)測等指標，年度監(jiān)測數據分析情況等，形成年度評價報告，并取四個季度平均分作為年度得分。

　　“評價體系涵蓋污染控制、設備運行、運營管理、廠區(qū)環(huán)境和經濟效益五大類別，增設項目運營經濟性、成本控制等內容和考核指標，運用標桿法，將年度成本優(yōu)化指標、噸飛灰處理成本、噸滲濾液處理成本、噸垃圾發(fā)電量等作為年度績效考核核心指標，并以3年核價周期為績效評價周期，每年實施季度評價和年度評價，每3年開展一次總績效評價和核價工作，將評價結果與付費安排掛鉤。而且，季度、年度評價結果不僅作為日常按效付費和整改工作的重要依據，還作為下一期核定政府購買服務價格的基礎資料和合理支撐。”陳遠浩告訴記者。

　　在劉亞力看來，獎懲并舉同樣重要，這樣可以激發(fā)企業(yè)內生動力。他向記者列舉了《評價辦法》里的獎懲舉措，比如，垃圾焚燒發(fā)電廠觸發(fā)扣款條款的，在當季度核定的處置費基礎上，可以加扣最高126萬元的扣款，同時對情節(jié)嚴重的，增加暫緩撥付當季度剩余處置費30%的處罰;年度評價結果觸發(fā)獎勵條款的，給予資金激勵，額度不低于該項目當年核算運營總成本較上年減少金額的50%。

　　讓考核發(fā)揮出應有效力，關鍵在于評價結果真實準確。那么，如何確保評價準確、數據明晰、結果可用?為此，重慶市財政局、重慶市城市管理局開展了一系列探索工作。

　　在核量計量方面，強化數字化改造。目前，4座垃圾焚燒發(fā)電廠均建成并運行了計量稱重系統，還派駐16名現場監(jiān)管人員實行24小時駐場管理，對生活垃圾運輸車輛采取“一車、一卡、一區(qū)域、一類垃圾”的統一管理模式。

　　在監(jiān)督性監(jiān)測方面，加強靜態(tài)與動態(tài)、定期與突擊監(jiān)測相結合，增加監(jiān)測內容、監(jiān)測頻次和監(jiān)測點位，強化對第三方監(jiān)測的監(jiān)督。2023年第4季度以來，出動監(jiān)測人員48人(次)，開展日常監(jiān)測12次，監(jiān)管評價發(fā)現問題25個。

　　在成本監(jiān)測方面，加強年度計劃檢修方案、新增項目投資審核、參與年度重大采購事項尤其是內部承包的監(jiān)督，追蹤核心指標達標情況，及時采取糾偏措施，并對企業(yè)運行成本的評估分析進行跟蹤審核。

　　“按效付費制度的實施，倒逼我們通過加大技術創(chuàng)新、提高精細化管理逐步實現降本增效。”百果園焚燒廠負責人接受《環(huán)境經濟》采訪時說道。

　　陳遠浩表示：“《暫行辦法》不是一成不變的，如果有不完善、不合理的地方，我們都會適時進行修訂完善。未來，當噸垃圾處理服務費降到一定區(qū)間且趨于穩(wěn)定時，價格就相對合理了，監(jiān)管重心也就轉向其他城市管理領域了。”

　　“市級部門之間的工作聯動機制和數據共享機制逐步建立”

　　盡管按效付費制度實施時間較短，但隨著績效理念充分運用后，加上管理逐步發(fā)力，降本增效的作用已初步體現。

　　數據是最有說服力的，不妨先看看以下幾組數據：

　　2024年上半年，4座垃圾焚燒發(fā)電廠煙氣排放指標達標率100%，爐渣資源化利用率100%，滲濾液排放合格率100%。與2021年相比，2024年每日垃圾量同比增加15.90%，但每日產生的飛灰和爐渣分別同比下降26.40%、10.25%。

　　4座垃圾焚燒發(fā)電廠入廠垃圾量從2021年的320萬噸提升到2023年的370萬噸，噸垃圾平均發(fā)電量從2021年的447.89kW·H/噸提升到2023年448.21kW·H/噸，飛灰處置成本從2021年1371元/噸降到2023年1286元/噸。

　　豐盛焚燒廠、百果園焚燒廠2023年當年就節(jié)省財政支出1300余萬元;通過集團實行大宗物資集中采購，年平均節(jié)約支出500萬元;通過與銀行等金融機構協商降低貸款利率，年平均節(jié)約支出1400萬元。

　　在陳遠浩看來，按效付費制度之所以能夠落地實施并取得一定成效，關鍵在于財政部門與業(yè)務部門之間形成了管理合力。“以前，財政局的重點是核價，城市管理局的重點是日常監(jiān)管監(jiān)測。財政局每3年一核，還委托了第三方會計師事務所，還對比參照其他省份、行業(yè)標準水平，但也只能對成本發(fā)生的真實性作出判斷，至于合不合理、有沒有必要難以量化，而且與企業(yè)博弈也是一個艱難過程。財政局提出按效付費理念以后，得到了城市管理局的支持和配合，發(fā)揮了城市管理局在業(yè)務管理上的優(yōu)勢和作用，財政局又節(jié)約了財政資金，一直以來困擾的問題迎刃而解。”

　　劉亞力深有同感，自按效付費制度實施以來，市級部門之間的工作聯動機制和數據共享機制逐步建立，提高了行政效能，節(jié)約了行政管理成本。他告訴記者，重慶市城市管理局每季度評價結果都會及時反饋給相關市級部門，為市財政局核價、市生態(tài)環(huán)境局督察生態(tài)環(huán)保問題、市發(fā)展改革委制定垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)劃等均提供了參考。

　　記者獲悉，重慶市或將垃圾焚燒發(fā)電購買服務按效付費改革從市級層面推向區(qū)(縣)級層面，在確保垃圾焚燒發(fā)電廠安全規(guī)范運行、穩(wěn)定達標排放的基礎上，進一步提高財政資金使用效率，確保每一分錢都花在“刀刃”上，真正實現財政支出“物超所值”。

　　(來源：環(huán)境經濟雜志 作者：雷英杰 重慶市財政局生態(tài)環(huán)境處陳遠浩，重慶市城市管理局市容處副處長劉亞力，重慶市環(huán)境衛(wèi)生事務中心生活垃圾處置科科長歐競對本文亦有貢獻)